• Alberto Malta e Ticiano Figueiredo

Ações de improbidade administrativa devem atender às normas de competência e legitimidade*

A inadmissibilidade da legitimação “ad hoc” de órgãos acusador e julgador em razão de prévio conhecimento da matéria: breve análise de vícios processuais substanciais em processos de improbidade administrativa da Operação Lava Jato.

No artigo anterior — Condenação por Improbidade Administrativa exige individualização das condutas e dosimetria das penas —, apontamos alguns equívocos processuais decorrentes do intento persecutório excessivo nas ações de Improbidade Administrativa, como a comum repetição de causas de pedir e pedidos contra um mesmo acusado, especialmente no que tange a indenizações por danos morais em grandes Operações. Nessa linha demonstrativa de vícios processuais, reservamos este artigo para tratar da competência jurisdicional para processamento e julgamento das ações e, consequentemente, da legitimidade ativa do órgão ministerial — se do âmbito estadual ou federal —, traçando um paralelo concreto com ações da Lava Jato. Como se sabe, a apuração dos atos investigados na Operação Lava Jato tem ocorrido, essencialmente, na esfera de atuação do MPF. A partir disso, as ações do parquet que visam à aplicação das sanções da Lei de Improbidade Administrativa são ajuizadas na JF. Porém, esse cenário retrata, por vezes, uma falha processual ou, talvez, uma tentativa de aproveitamento direto dos atos apuratórios e cerceamento da defesa dos acusados. Na petição inicial de uma das ações que tramitam na Seção Judiciária de Curitiba/PR, por exemplo1, o MPF tenta demonstrar pertinência na distribuição da ação à JF (e, logicamente, sua legitimidade ativa) aduzindo que, por ser a União a acionista majoritária da Petrobras, sociedade de economia mista, o seu interesse na demanda seria evidente. Para explicar sua atuação e a distribuição à JF, o MPF aduz, também, que os fatos apurados decorrem de uma Operação que visa a apurar desvios de recursos públicos que, em tese, abasteceriam o caixa de partidos políticos e beneficiariam agentes políticos federais, o que sedimentaria a competência. Entretanto, o que se pretende demonstrar aqui é a contrariedade desse entendimento ministerial com teses já sumuladas pelo STF e pelo STJ, para assim apresentar em maiores detalhes este equívoco basilar na atual proliferação de ações de Improbidade Administrativa. Pois bem. Primeiro, convém lembrar o que dispõe a súmula 556 do STF: “É competente a Justiça comum para julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista” — pelo termo “comum” dessa súmula, entende-se a Justiça Comum Estadual, conforme se extrai da leitura dos acórdãos que ensejaram sua aprovação (Conflito de Jurisdição 5.966/SP e Conflito de Jurisdição 6.013/PR). Em idêntico sentido e também sem qualquer ressalva, a súmula 42 do STJ: “Compete à Justiça Comum Estadual processar e julgar as causas cíveis em que é parte sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento.” (Corte Especial, julgado em 14/05/1992, DJ 20/05/1992, p. 7074) Especificamente na seara das ações de Improbidade Administrativa, o entendimento também é nítido: “A ação de improbidade administrativa que se volta contra dirigente de sociedade de economia mista da qual a União é acionista majoritária não acarreta, por si só, a presença de violação de interesse, econômico ou jurídico, da União” (ACO 2438 AgRg, Relator(a): Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 24/02/2015, DJe-045, divulgado em 09-03-2015 e publicado em 10-03-2015). Ademais, não há falar em inaplicabilidade da tese para os casos em que a União é acionista majoritária, notadamente porque também existe súmula, do próprio STF, no sentido de que as causas em que for parte o Banco do Brasil serão processadas e julgadas pela Justiça Estadual: “Compete à Justiça Estadual, em ambas as instâncias, processar e julgar as causas em que for parte o Banco do Brasil S. A.” (Súmula 508). Por sua vez, não há falar em competência da JF por ser a Lava Jato uma Operação que investiga a destinação de verbas públicas a partidos políticos e agentes políticos federais, uma vez que não há qualquer previsão legal ou constitucional para essa conclusão, além de não se estar tratando de ação de natureza criminal. Portanto, o direcionamento da ação que exemplifica a tese aqui defendida à Justiça Federal viola o art. 109 da CF, o qual não elenca nenhuma hipótese que justifique o processamento e julgamento, por juízes federais, de ação de Improbidade Administrativa decorrente de supostos prejuízos causados a sociedades de economia mista. Não sendo de competência da JF a apreciação dessa espécie de ação, há, por consequência lógica, ilegitimidade ativa do MPF, uma vez que a organização e as atribuições do MPF, previstas na LC 75/93, são no sentido de que suas funções serão exercidas “nas causas de competência do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais e dos Juízes Federais, e dos Tribunais e Juízes Eleitorais” (inc. I do art. 37) e “nas causas de competência de quaisquer juízes e tribunais, para defesa de direitos e interesses dos índios e das populações indígenas, do meio ambiente, de bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, integrantes do patrimônio nacional” (inc. II do mesmo artigo). O MPF, ao distribuir a ação à JF, simplesmente requer a notificação da União para que se manifeste se possui interesse na causa e, assim, tenta forçar sua legitimidade e construir uma competência que não existe na legislação, tampouco na Constituição. Ora, isso deveria ser apurado no juízo originariamente competente, e não em um juízo imposto pelo Ministério Público. O que se percebe, portanto, é que ações de Improbidade Administrativa decorrentes de supostos danos causados a sociedades de economia mista — o que se ilustra perfeitamente com a Operação Lava Jato, que trata de ilícitos relacionados à Petrobras —, devem tramitar na Justiça Estadual. A partir disso, pergunta-se: qual seria, então, o Juízo Estadual competente? Primeiro, aplica-se o disposto no art. 2º da lei da ACP (lei 7.347/85), segundo o qual “[a]s ações previstas nesta lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa”. Por sua vez, o CDC (lei 8.078/90), aplicado supletivamente às ações civis públicas por força do art. 21 da lei da ACP, estabelece, no art. 93, que, “ressalvada a competência da JF, é competente para a causa a justiça local: I – no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local; II – no foro da Capital do Estado ou no do DF, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do CPC aos casos de competência concorrente.” Considerando-se a suposta ocorrência de danos de âmbito nacional, haveria que se buscar o foro da sede da sociedade de economia mista cuja existência traça toda a correlação entre os fatos narrados. No caso aqui analisado, seria o Estado do RJ, sede da Petrobras. Se assim não fosse, haveria de ser o foro onde está, em tese, sediada a União, qual seja, a Circunscrição Judiciária do DF. E, assim não se entendendo, aplicar-se-ia o inc. II do art. 93 da lei 8.078/90 para estender à Justiça Comum Estadual de qualquer Capital dos estados brasileiros a competência para apreciação da lide. Por fim, apenas para demonstrar uma tese subsidiária, convém discutir a competência territorial para o caso de fixação da Justiça Federal, pelo interesse da União, como competente para o processamento e julgamento de ações que visem a apurar danos causados a sociedade de economia mista. No caso utilizado como exemplo, o MPF alegou que, tratando a ação de supostos danos difusos de âmbito nacional, aplicar-se-ia o disposto o art. 93, II, da lei 8.078/90, o que conferiria competência concorrente aos foros das Capitais dos Estados e do DF. Diante disso, o MPF alegou que o feito deveria tramitar na Seção Judiciária de Curitiba/PR, em razão de a Operação Lava Jato ter se originado e desenvolvido naquela localidade, onde estariam a maior parte dos elementos probatórios e onde estão atualmente custodiados dois dos Réus. Ocorre, todavia, que a premissa adotada pelo MPF foi equivocada: o art. 92, II, da lei 8.078/90 não se aplica aos casos de competência da JF, pois o dispositivo é expresso ao ressalvá-la. Volta-se, portanto, à regra do art. 2º da lei da ACP, isto é, ao local de ocorrência do dano, e à normatização geral do CPC, no sentido de que as ações serão ajuizadas no foro do domicílio do réu (arts. 42 e ss. do CPC/15). Assim, caberia ao MPF, se da Justiça Federal fosse a competência para apreciar a lide, distribuir o feito à Seção Judiciária do DF — onde está, em tese, sediada a União, cujo interesse ofendido ensejaria, na hipótese, o juízo federal — ou, subsidiariamente, à Seção Judiciária do Rio de Janeiro, sede da Petrobras e, ainda, domicílio dos réus. Portanto, o que se observa é que, para além da tentativa de forçar o juízo federal e a consequente legitimidade ativa do MPF, o órgão ministerial contraria a legislação no que tange à competência territorial, o que infelizmente fere a paridade de armas entre as partes, para prevalecimento ilegal do local de apuração originária dos fatos.

1 Para exemplificar a tese aqui defendida, com um caso concreto bastante recente, utiliza-se o Processo n.º 5028568-79.2016.4.04.7000.

* Artigo publicado no site www.migalhas.com.br

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