A partir das perspectivas normativas e doutrinárias, entende-se a desapropriação como um procedimento pelo qual o Poder Público, fundado em necessidade, utilidade pública ou interesse social, despoja alguém de uma propriedade e a adquire, mediante prévia e justa indenização. A razão que sustenta o ato de desapropriação é, visivelmente, a de que o interesse público deve, por via de regra, prevalecer em relação ao interesse particular.
Sobreleve-se, no entanto, a complexidade jurídica e social dos cenários decorrentes dessa prática. A intenção não se resume em tão somente propiciar o bem comum em detrimento do direito privado, mas, na verdade, tal ato administrativo tem como desígnio o efetivo desenvolvimento de uma sociedade.
Com efeito, a compensação destinada ao expropriado constitui fator absolutamente imperativo, visto que a Administração está adentrando as fronteiras do direito de propriedade do particular — direito fundamental, que, sublinhe-se, está consagrado no art. 5º da Constituição Federal.
Diante disso, sobressai a imprescindibilidade da indenização ao particular pela terra expropriada, a qual deve ser prévia, justa e pagável em dinheiro. Entretanto, como adiante será pormenorizado, esse arranjo não se aplica dessa forma nas circunstâncias em que imóveis urbanos e rurais não exercem a função social a que são destinados. Frente a essa conjuntura, as indenizações serão feitas por meio de Títulos de Dívida Agrária (TDAs), os quais são resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservando o seu valor real.
O texto constitucional, em seu art. 5º, inciso XXIV, revela as três possibilidades que ensejam o ato de desapropriação. Brevemente, a fim de estruturar o percurso lógico, faz-se propício adentrar nas particularidades constantes em cada uma delas, consonante ao que compreende Di Pietro.
1) Desapropriação por necessidade pública e utilidade pública
A desapropriação por necessidade pública está assentada em um cenário que revela urgência, visto que, não havendo a desapropriação do imóvel, há iminente risco de danos irreparáveis ao interesse coletivo. Isto é, há constatação de um problema inadiável e premente, para o qual a solução seria incorporar ao domínio público o bem do particular (expropriado).
A utilidade pública, por sua vez, é concebida a partir da constatação de que a utilização da propriedade se revela oportuna, conveniente e vantajosa à Administração. Desta feita, não se atribui urgência a essas hipóteses — não constitui, assim, cenário imperativo. Nesse diapasão, o alicerce que integra a desapropriação por utilidade pública é a possibilidade de aprimoramentos de aspectos que impactem a coletividade.
Assim, essa modalidade integra o ato de desapropriação frente à criação e à melhoria de centros de população; a execução de planos de urbanização; o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica; o funcionamento dos meios de transporte coletivos, entre outras hipóteses previstas no art. 5º da lei 3.365.
Ao realizar o decreto de utilidade pública, cabe ao Poder Público especificar qual bem deverá ser desapropriado e para qual finalidade ele servirá. A desapropriação deverá efetivar-se mediante acordo ou intentar-se judicialmente, dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto; sublinhe-se, nesse embalo, que a desapropriação por necessidade pública segue os mesmos moldes.
Oportuno adicionar que, findos os 5 anos, o decreto caducará. Diante desta hipótese, somente decorrido um ano, poderá ser o mesmo bem objeto de nova declaração que intencione a desapropriação. Impende destacar, ainda, que, igualmente em cinco anos, se extingue o direito de propor ação que vise à indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.
1.1) Considerações acerca das indenizações
Nas hipóteses de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, a despeito do direcionamento constitucional expresso de que o pagamento deve ser feito em dinheiro e em momento anterior ao ato expropriatório, já foi proferido, inclusive pelo Superior Tribunal de Justiça, o entendimento de que as indenizações decorrentes das desapropriações judiciais se submetem ao regime de precatórios (EREsp 160.573/SP, PRIMEIRA SEÇÃO, DJ de 25/6/2001).
Isso, pois, o art.100 da Carta Magna determina que os pagamentos referentes à Fazenda Pública sejam feitos mediante o regime de precatórios, designando-se, no §5º, o pagamento do valor até o final do exercício financeiro seguinte para aqueles precatórios apresentados até o dia 1º de julho. Frise-se, contudo, que o prazo estipulado por vezes não é cumprido nos termos impostos, resultando na inadimplência da Fazenda por períodos expressivos e, notadamente, no prejuízo do particular.
2) Desapropriação por interesse social
Noutro giro, a desapropriação por interesse social, especificada na Lei 4.132/62, está vinculada a cenários em que, com a finalidade de propiciar o benefício coletivo, a Administração entende que será capaz de gerar melhor aproveitamento, utilização ou produtividade à propriedade. Nesse embalo, a modalidade intenciona a justa distribuição da propriedade ou, ainda, condicionar o seu uso ao efetivo bem-estar social.
Conforme demonstrado alhures, a validade do decreto expropriatório é de cinco anos para os casos de necessidade ou utilidade pública, contudo, nos casos de interesse social a validade é de apenas dois anos. A declaração é passível de renovação após o decurso de até ano, segundo o art. 10 do Decreto Lei nº 3.365/1941, combinado com o artigo 5º da Lei nº 4.132/1962. Sobreleve-se, assim, que, mesmo frente à inércia do Poder Público em promover a expropriação, não se extingue o poder para que se efetive a desapropriação.
2.1) Desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária:
Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social. Nesse compasso, a lei nº 8.629, a qual dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, prevê que, diante dessa hipótese de desapropriação, haja a prévia e justa indenização em Títulos da Dívida Agrária (TDAs).
O artigo 2º da Lei nº 8.629/93 prevê expressamente que a propriedade rural que não cumprir a função social é passível de desapropriação. A par disso, a lei dispõe, no art. 9º, quais são os requisitos simultâneos para que haja o devido cumprimento da função social da propriedade, quais sejam: i) aproveitamento racional e adequado; ii) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; iii) observância das disposições que regulam as relações de trabalho; iv) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Necessário salientar que essa modalidade de desapropriação não atinge pequenas e médias propriedades rurais, mesmo que o imóvel não esteja cumprindo sua função social, salvo se o proprietário possuir outro imóvel rural.
De mais a mais, existem fases que devem ser cumpridas para que se efetive a desapropriação para fins de reforma agrária, o que é regulamentado pela lei nº 76/93, também conhecida como Lei Processual da Reforma Agrária.
Em termos iniciais, para que haja a desapropriação, deve-se, a toda evidência, detectar a propriedade alvo da reforma agrária. Toma-se como exemplo a possibilidade de que o imóvel seja selecionado em banco de dados do INCRA, analisando-se fatores como a localização em áreas prioritárias, a extensão e histórico da região, ou, ainda, há a possibilidade de a propriedade ser fruto de denúncia por parte de entidades representativas dos trabalhadores rurais. Diante dessa última hipótese, segundo o Decreto nº 2.250/97, o INCRA é obrigado a vistoriar o imóvel no prazo de 120 dias, sob pena de responsabilização administrativa.
A vistoria é o processo administrativo realizado pelo INCRA que pode dar ensejo ao decreto do Presidente da República que declare o interesse social da propriedade. Isso, pois, é o momento em que o Órgão verifica o preenchimento dos requisitos constitucionais da função social do imóvel rural, averiguando se estes estão sendo efetivamente cumpridos. Assim, emite-se um laudo pericial, o Laudo Agronômico de Fiscalização, o qual define se a fazenda vistoriada é improdutiva ou não. Caso se verifique a improdutividade do imóvel rural, compete ao INCRA também apontar se ele é viável ou não para a implantação de um assentamento.
Impende ressalvar que, nos termos do parágrafo 6º do artigo 2º da lei nº 8629/93, o imóvel rural que seja objeto de esbulho possessório ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo não será vistoriado, avaliado ou desapropriado nos dois anos seguintes à sua desocupação, ou no dobro desse prazo, em caso de reincidência.
Excetuada essa última hipótese, havendo o interesse social para fim de reforma agrária, o expropriante (Estado) tem a legitimidade para promover o processo de vistoria e a avaliação da propriedade. A lei adita, inclusive, a possibilidade de Estado se valer do auxílio de força policial para tanto, mediante prévia autorização do juiz, ressalvando-se que o expropriante se responsabiliza por eventuais perdas e danos que os agentes vierem a causar, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.
2.2) Etapas da desapropriação para fins de reforma agrária
O processo de desapropriação para fins de reforma agrária pode ser compreendido a partir de três principais etapas: administrava (declaratória); judicial (executória); e de distribuição das terras desapropriadas. Neste momento, a análise orienta-se às duas primeiras fases.
A publicação do decreto declaratório é a primeira etapa relativa ao processo de desapropriação para fins de reforma agrária. Compete privativamente à União, através do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, realizar essa espécie de desapropriação e, para que o ato se concretize, é necessário que o Presidente da República assine um decreto em que declare o interesse social para fim de reforma agrária da propriedade. O decreto constitui, assim, pré-requisito para a proposição da ação judicial de desapropriação do imóvel.
Quando o expropriado consente a desapropriação, o ato é realizado por meio de escrita púbica. Entretanto, para aqueles que se opõem, a via judicial é a alternativa, a partir da propositura de ação de desapropriação, que deverá ser realizada dentro do prazo de 02 (dois) anos, a partir da publicação do decreto declaratório de interesse social. Sobreleve-se que o controle jurisdicional na ação de desapropriação se debruçará acerca da fixação do preço justo relativo às indenizações e, ainda, sobre possíveis nulidades processuais.
Após esse prazo o decreto perde a eficácia e, portanto, não está apto a respaldar a propositura da ação cautelar de vistoria e avaliação e tampouco a ação principal de desapropriação. Entretanto, mantendo-se a realidade fática que o ensejou, poderá ser reeditado novo decreto, após novo procedimento administrativo.
2.3) Considerações acerca das indenizações
A indenização enquanto direito do expropriado projeta-se como garantia da manutenção de sua dignidade, dado que, mesmo diante da supremacia do interesse público, não se faz possível qualquer opressão aos direitos do Cidadão.
Conforme bem aduz Justen Filho, a hipótese de desapropriação para fins de reforma agrária enseja indenização ao expropriado por meio de Títulos da Dívida Agrária (TDAs), excluído o valor referente às benfeitorias necessárias, cujo pagamento será efetuado em espécie.
Sendo assim, determina-se, constitucionalmente, prévia e justa indenização ao proprietário, que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade — incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizáveis —, a fim de que seja a ele possibilitada a reposição de seu patrimônio.
Nessa esteira, em linhas gerais, a indenização é composta pelo Valor da Terra Nua (VTN) do imóvel e o das benfeitorias úteis e necessárias. O pagamento do valor referente à Terra Nua é realizado em Títulos da Dívida Agrária (TDA), que serão resgatáveis no prazo de até 20 anos, a depender do tamanho do imóvel, contados a partir do segundo ano de sua emissão. As benfeitorias, por sua vez, são indenizadas em dinheiro (art. 180, §1º, CF e art. 5º, §1º da Lei n. º 8.629/93).
Cumpre salientar que, ainda que exista a expressão “dinheiro” definida em lei, o pagamento das benfeitorias, em casos que não houve acordo para emissão de TDA, é realizado por precatório, haja vista ter o Supremo Tribunal Federal se manifestado, por duas vezes, quanto à inconstitucionalidade dos dispositivos legais que autorizam o pagamento das benfeitorias úteis e necessárias fora da regra do precatório (ADIn 1.187-MC, 09.02.1995, Ilmar; RE 247.866, Ilmar, RTJ 176/976).
2.4) Realização de acordo
À vista da possibilidade de acordo, impende considerar as vantagens que se depreendem da realização deste de forma administrativa, ou seja, em ocasião anterior ao ajuizamento da ação judicial de desapropriação. A estratégia tem desenhos proveitosos ao considerar que o pagamento da indenização se dará de forma mais célere, uma vez que, dispensado o processo judicial, o acordo será imediatamente homologado por sentença.
Tal possibilidade se projeta enquanto uma alternativa favorável aos proprietários nos casos em que a avaliação do imóvel não apresenta grandes discrepâncias com o valor esperado. Nessa linha, para além dar de mais celeridade, possibilita-se, ainda, a redução do prazo para resgate dos Títulos da Dívida Agrária.
Lado outro, havendo o ajuizamento da ação, o acordo realizado em sede de audiência de conciliação terá as mesmas prerrogativas e efeitos do acordo administrativo, podendo-se reduzir o prazo para resgate dos títulos da mesma forma como na hipótese de acordo extrajudicial. Contudo, a desvantagem do procedimento judicial, quando comparado ao administrativo, resume-se por ser, geralmente, menos célere.
A fim de que se torne mais evidente as peculiaridades que a norma traz quando em referência à possibilidade de acordo (administrativo e judicial), transcreve-se, logo abaixo, parte do art. 5º da Lei nº 8.629; a destacar o previsto no §5, o qual prescreve que os prazos previstos no §4º, quando iguais ou superiores a dez anos, poderão ser reduzidos em cinco anos, caso o proprietário concorde em receber o valor das benfeitorias úteis e necessárias também em TDAs. Veja:
§ 4o Na hipótese de acordo administrativo ou acordo realizado no âmbito do procedimento previsto na Lei Complementar no 76, de 6 de julho de 1993, o pagamento será efetuado de forma escalonada em Títulos da Dívida Agrária (TDA), resgatáveis em parcelas anuais, iguais e sucessivas, a partir do segundo ano de sua emissão, observadas as seguintes condições:
I - imóveis com área de até três mil hectares, no prazo de cinco anos
II - imóveis com área superior a três mil hectares
a) o valor relativo aos primeiros três mil hectares, no prazo de cinco anos;
b) o valor relativo à área superior a três mil e até dez mil hectares, em dez anos
c) o valor relativo à área superior a dez mil hectares até quinze mil hectares, em quinze anos; e
d) o valor da área que exceder quinze mil hectares, em vinte anos.
§ 5o Os prazos previstos no § 4o, quando iguais ou superiores a dez anos, poderão ser reduzidos em cinco anos, desde que o proprietário concorde em receber o pagamento do valor das benfeitorias úteis e necessárias integralmente em TDA.
§ 6o Aceito pelo proprietário o pagamento das benfeitorias úteis e necessárias em TDA, os prazos de resgates dos respectivos títulos serão fixados mantendo-se a mesma proporcionalidade estabelecida para aqueles relativos ao valor da terra e suas acessões naturais
§ 7o Na aquisição por compra e venda ou na arrematação judicial de imóveis rurais destinados à implementação de projetos integrantes do Programa Nacional de Reforma Agrária, o pagamento poderá ser feito em dinheiro, na forma estabelecida em regulamento.
§ 8o Na hipótese de decisão judicial transitada em julgado fixar a indenização da terra nua ou das benfeitorias indenizáveis em valor superior ao ofertado pelo expropriante, corrigido monetariamente, a diferença será paga na forma do art. 100 da Constituição Federal.
2.5) Correção monetária e a remuneração das TDAs
As TDAs têm regulamentação própria. Não obstante a incidência da correção monetária, ela não é calculada mediante a multiplicação de índice divulgado pelo Conselho da Justiça Federal, mas, sim, na forma do Decreto 578/92, segundo o qual: “o valor nominal dos TDA será atualizado, no primeiro dia de cada mês, por índice calculado com base na Taxa Referencial (TR) referente ao mês anterior” (art. 4º, § 1º).
Assim, a atualização monetária se dará mensalmente na data base do título pela Taxa Referencial – TR do dia primeiro do mês anterior. Entende-se como data base do ativo a data de aniversário do TDA, que corresponde, a cada mês, ao dia de emissão.
Cada série dos TDAs pode ter prazo de vencimento de 05 (cinco), 10 (dez), 15 (quinze), ou 20 (vinte) anos (Art. 6º, § 1º). Ademais, os TDAs serão remunerados com juros 6% ao ano, ou fração, pro rata, calculados sobre o valor nominal atualizado, pagos anualmente (art. 8º).
2.6) Incidência de juros compensatórios e moratórios
A Primeira Seção do STJ já pacificou o entendimento de que são devidos juros compensatórios nas ações de desapropriação, inclusive para fins de reforma agrária.
Nesse sentido, foi editada a Súmula 408/STJ, que disciplina a aplicação do princípio do tempus regit actum na fixação do percentual desses juros, a saber:
Súmula 408/STJ: Nas ações de desapropriação, os juros compensatórios incidentes após a Medida Provisória n. 1.577, de 11/06/1997, devem ser fixados em 6% ao ano até 13/09/2001 e, a partir de então, em 12% ao ano, na forma da Súmula n. 618 do Supremo Tribunal Federal. Rel. Min. Luiz Fux, em 28/10/2009
Desta feita, esses juros são devidos a título de compensação em decorrência da perda antecipada da posse sofrida pelo proprietário (REsp 1683045/DF, SEGUNDA TURMA; Publicado em 19/12/2017). Nos termos da Súmula 69/STJ, eles têm aplicação desde a imissão do expropriante na posse do imóvel na desapropriação direta e a partir da efetiva ocupação do bem na desapropriação indireta.
Esse cenário revela inequívoca razoabilidade, visto que a indenização só é realizada ao final da lide. Assim, dado que a posse é, geralmente, subtraída no início da ação de desapropriação, se não houvesse a incidência dos juros compensatórios, o expropriado arcaria com ônus injustificado da perda antecipada da possibilidade de utilização do bem.
De mais a mais, a Primeira Seção do STJ, nos autos do EREsp 453.823/MA (DJU de 17.05.04), pacificou o entendimento de que eventual improdutividade do imóvel não afastaria o direito à incidência desses juros. E mais, o entendimento do STJ é no sentido de que, mesmo nos casos em que o valor da indenização fixada judicialmente for igual ou inferior ao valor ofertado inicialmente, incidem juros compensatórios e moratórios, cuja base de cálculo deve ser os 20% (vinte por cento) que ficaram indisponíveis para o expropriado.
Sobreleve-se, nesse desiderato, que diferentemente dos juros compensatórios, a incidência dos juros moratórios está condicionada à demora no pagamento da indenização. Nessa esteira, eles existem para a recompor a perda decorrente de eventual atraso no efetivo pagamento da indenização fixada na decisão final de mérito.
Ao cabo, necessário pontuar que os juros compensatórios e moratórios operam em temos diversos. Os compensatórios, na desapropriação direta, têm aplicação desde a imissão do expropriante na posse do imóvel até a data da conta de liquidação, que origina o precatório (REsp 1683045/DF, SEGUNDA TURMA, Publicado em 19/12/2017).
Lado outro, em consonância com a orientação firmada pelo colendo STJ no julgamento do REsp 1.118.103/SP (DJe de 8.03.2010), o termo inicial dos juros moratórios em desapropriações é o dia 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da Constituição; findando-se, portanto, quando da realização do efetivo pagamento.
3) Referências Bibliográficas
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 24ª Ed. São Paulo: Editora Atlas S. A., 2011;
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005; e
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22ª Ed. São Paulo, Malheiros Editores, 2007, p. 850.