O procedimento e as características basilares da ação civil pública de improbidade administrativa são determinados no âmbito do Direito brasileiro pela Lei nº 8.429/92. O dispositivo legal visa a estabelecer limites à atuação dos agentes públicos, elencando sanções a atos praticados contra a Administração Pública direta ou indireta, consubstanciados em rol não taxativo de hipóteses.
Nessa toada, o art. 11 da mencionada Lei prescreve que são atos de improbidade administrativa aqueles que atentem contra os princípios da administração ou que viole os princípios de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.
Ademais, tendo em vista a gravidade das condutas abarcadas pela improbidade administrativa e a necessidade de proteção do interesse público, o próprio dispositivo legal dispõe, com fundamento no art. 37, §4º da Constituição Federal, quanto às penas e sanções que podem ser aplicadas a cada caso. Dentre essas, ressalta-se a possibilidade de se instituir a indisponibilidade dos bens do indiciado como medida sancionatória ou preventiva, ainda no decurso do processo.
No que tange à ação de improbidade, essa medida é constantemente utilizada em caráter preventivo, com vistas a evitar a ocultação ou alienação dos bens, o que impossibilitaria o ressarcimento ao erário caso sobreviesse condenação. Destarte, tal medida não pode implicar em uma expropriação dos bens do indiciado antes do trânsito em julgado da ação, mas tão somente em uma prévia constrição apta a evitar a dilapidação do patrimônio devido.
Assim, tratando-se de severa restrição de direitos, para que se possa aplicar a indisponibilidade de bens torna-se necessária a presença do requisito do fumus boni iuris, de tal modo que devem existir motivos relevantes que demonstrem o risco de o erário vir a sofrer dano de difícil reparação. Quanto ao periculum in mora, este requisito é considerado como presumido, em atenção ao seu próprio caráter preventivo. Esse entendimento foi objeto de análise pelo Superior Tribunal de Justiça e confirmado por ocasião do julgamento do REsp 1.366.721/BA.
Sendo assim, a possibilidade de aplicação da multa acaba por suscitar inúmeras discussões nas Cortes Superiores, justamente por se tratar de uma medida intransigente e excessivamente restritiva. Dentre as controvérsias mais debatidas, ganha ressonância a possibilidade de inclusão da multa civil na medida da indisponibilidade de bens, nos casos de ato atentatório aos princípios da Administração Pública.
Com efeito, a multa civil está prevista na Lei de Improbidade Administrativa como uma possível pena a ser aplicada, em caso de cometimento de ato disposto na Lei de Improbidade. Por outro lado, não há a previsão normativa para a sua aplicação no decurso do processo, quando da decretação de medida preventiva consistente na indisponibilidade de bens do iniciado. Desse modo, esse entendimento acaba por ir de encontro ao princípio da legalidade administrativa.
Nesse âmbito, o Superior Tribunal de Justiça adotou o entendimento de que, especificamente quanto aos casos nos quais houvesse apontamento de lesão ao patrimônio público, o valor da multa civil deveria ser incluído na indisponibilidade.
Todavia, outros Tribunais adotam entendimento diverso, tais como o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o Tribunal de Justiça do Paraná e o Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Os julgados destas Cortes assinalam que existe uma excessividade na fixação de multa civil no bloqueio de bens, pois inexiste disposição legislativa que autoriza a sua aplicação.
Ademais, não é possível prever, à época do início da ação, se a responsabilidade por multa civil será, de fato, atribuída ao indiciado, uma vez que não há como antever se ele será condenado pelos fatos que serão analisados na ação civil pública.
Tendo em vista a patente divergência na jurisprudência pátria quanto ao tratamento do tema, a Corte Superior decidiu, por ocasião da apreciação dos Recursos Especiais de nº 1.862.792 e 1.862.797, afetar ambos os processos provenientes do Tribunal de Justiça do Paraná, para que sejam julgados sob o rito dos recursos especiais repetitivos. Consequentemente, determinou-se a suspensão dos processos em segundo grau que versem sobre o mesmo tema em todo o território nacional.
O Supremo Tribunal de Justiça analisará, durante o julgamento do repetitivo de nº 1.055, a possibilidade de inclusão de multa civil na medida de indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa, incluindo as demandas ajuizadas com fulcro no art. 11 da Lei 8.429/1992, de forma a pacificar a jurisprudência nacional sobre o tema.